本文结合PPP新机制的规范要求，分析探讨了采用特许经营模式实施建筑垃圾处理项目的可行路径，为建筑垃圾资源化处理项目的健康发展提供借鉴。

  建筑垃圾资源化项目属于市政公用事业项目，公益属性突出，能够有效解决城市建设过程中的建筑垃圾处置问题。但与生活垃圾、餐厨垃圾处理不同的是，无论是前端处理还是后端资源化产品，建筑垃圾处理项目均呈现出较高的市场化水平。前端处理方面，国内多个省市均已放开建筑垃圾处理收费标准，不再按照行政事业性收费管理，收费标准由建筑垃圾产生方和垃圾处理经营者依据处理成本和市场状况协商确定；后端资源化产品更是完全由建材市场的供需关系确定价格。因此，建筑垃圾资源化项目市场化程度同样很高。

  新机制提出特许经营项目应合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营(BOO)、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，对于新建的建筑垃圾资源化项目而言，根据资产权属的不同，一般可采取BOT、BOO或BOOT等模式。

  BOT模式下，项目公司不拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后项目公司需要将项目设施无偿移交给政府方或其指定单位。项目公司在合作期内具体负责项目投融资、建设、运营维护等工作。该模式一般适用于合资成立项目公司的情况，政府方出资代表获得项目土地使用权后交由项目公司使用。

  BOO模式下，项目企业具有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后，项目公司继续拥有项目设施。该模式土地使用权一般由项目公司以出让方式获得。BOO是一种完全的私有化模式，社会资本参与程度极高，适合市场化属性强、投资回报高的项目，但也代表着社会资本需要承担更多的风险。

  BOOT模式下，项目公司在特许经营期内拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后项目公司将项目设施无偿移交给政府方。BOOT是一种私有化程度居中的模式，项目设施的所有权最终将转交给政府，以满足公共利益和社会需求，意味着政府仍然在某些特定的程度上参与和监管项目，以确保公共利益的实现。

  现阶段的PPP实践中对BOO模式的接受程度仍然较低，大部分地方政府不愿意将公共设施的资产所有权永久地交由社会资本持有，BOT或者BOOT模式仍然会是新建项目的主要运作方式。结合新机制的导向来看，BOOT模式将更适合由非公有制企业独资或控股的建筑垃圾资源化项目，一方面项目前期手续更规范，另一方面项目企业具有项目设施产权，提供了更多增信措施，此外还能够在某些特定的程度上提升政府财政收入。

  根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）及项目实践来看，建筑垃圾资源化项目一般会用三类工业用地，一般是通过出让方式获得土地使用权。根据上述运作模式的不同，土地出让对象也可不同，主要为政府方出资代表或项目公司。

  BOT模式下，通常由政府方出资代表通过出让方式获得项目土地使用权，特许经营招标完成后，政府方出资代表将土地使用权以有偿或无偿的方式交由项目公司。考虑到项目的公益属性，在一般实践中一般会用无偿的方式以减轻项目经营压力，提高经济效益。

  BOOT 或BOO模式下，若采取合资公司的形式，则土地使用权既能够最终靠政府方出资代表获取后再以作价入股的方式注入到项目公司，也可以在特许经营招标完成后，由新组建的项目公司通过招拍挂方式获得；若采取独资方式，通常是在特许经营招标完成后，由新组建的项目公司通过招拍挂方式获得。

  建筑垃圾资源化项目的收入来源有三部分，分别是资源化产品的出售的收益、来源于垃圾生产者的垃圾处理付费以及可能的政府补贴。

  1. 资源化产品营销售卖收入。建筑垃圾资源化产品主要有再生骨料、原土等初级产品及利用再生骨料生产的再生混凝土、再生砖、墙体材料等再生建材产品。资源化产品的出售的收益是项目公司的主要收益来源，不同的产品方案和产品营销售卖渠道对项目效益的影响是巨大的。因此，尽管资源化产品的销售属于市场化行为，但真实的操作中多数政府会出台对资源化产品的消纳支持政策和措施来保障项目的盈利能力。

  2. 垃圾处理付费。垃圾处理付费是典型的“使用者付费”，按照“谁产生、谁负责”的原则由实际生产者承担，收费的方式需要在特许经营协议中明确，现实操作中通常由有资质的收运单位或政府部门代收后，再与垃圾处理单位根据处理量结算。目前，建筑垃圾处理的价格逐步形成了政府指导下的市场调价机制，如北京市明确建筑垃圾处理费为30元/吨；深圳市要求建筑废弃物处置费实行市场调节价，各固定消纳场应对各类建筑废弃物处置单价进行公示。从各地公示的结果来看，建筑垃圾的处理费用普遍在30元/吨左右。

  3. 政府补贴。部分地方政府还出台了相关补贴政策支持建筑垃圾资源化产业的发展。这些补贴政策符合PPP新机制中所述的“一视同仁”原则，因此项目公司依照政策获得相关补贴并不违背新机制的精神，如长沙市提出处置企业可在建筑垃圾运输抵达并完成处置后，向住房城乡建设部门申请建筑垃圾处置费用补贴，补贴标准为3.0元/立方米。

  新机制要求通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者，对于建筑垃圾资源化利用项目，一般都会采用公开对外招标的方式。从风险分配的角度而言，项目的投资、建设、运营等主要风险都由特许经营者承担，因此在特许经营者选择的过程中要更看重对其运营管理能力的考察。项目招标时应注重考察特许经营者的业绩、产品方案、技术方案、维护方案、收费方案等。

  建筑垃圾资源化项目所需要的政府承诺和保障除了前期工作协助、用地要素保障、配套设施等常规的保障需求外，更要注重项目在稳定运营方面的需求，包括建筑垃圾来料的稳定供应、垃圾运输监管、后端产品推广应用、价格指导机制、税收减免及补贴机制等。

  建筑垃圾资源化项目在具体推进实施过程中仍然面临着一些挑战和困难，需要政府部门和特许经营者等共同关注面对。新机制下推进项目有序实施的建议如下：

  项目规模的合理性会极度影响PPP项目对特许经营者的吸引力。规模不足，不足以满足公共需求，也不具备规模效益；规模过大，投资及经营成本明显地增加，出现开工率不足的情况，影响投资回报。PPP新机制尤其关注项目的可行性，因此地方政府在开展建筑垃圾资源化项目前期工作时，应当科学预测垃圾的产生量，并以此合理确定建筑垃圾资源化项目的布局和规模，防止盲目投资的情况，确保特许经营项目的可行性，实现科学投资，降低风险，提升公共服务有效供给。

  建筑垃圾来料稳定性不足是项目运营的主要痛点，包括质量稳定和来源量稳定。建筑垃圾通常组分复杂，若不进行源头分类，渣土、碎石以及低资源化价值的产品运往资源化处理场所后，需要企业先分类才能进一步处理。此外，若建筑垃圾的监管、收集、运输尚未形成闭环，部分建筑生产单位可能会选择私自倒卖外运的方式节省本金，导致无垃圾可处理的困境。因而统筹完善前端垃圾收运体系，建立建筑垃圾分类处理制度，加强建筑垃圾产生、转运、调配、消纳处置以及资源化利用全过程管理，提高垃圾来料稳定是保障建筑垃圾资源化项目稳定运营的关键。

  目前建筑垃圾处置手段仍然相对单一，主流工艺仍是破碎、筛分后形成再生产品，再生产品也以低值建材产品为主，加之我国缺乏相对统一的再生产品质量标准，建筑市场对以建筑垃圾为原料的资源化产品认可度较低，使得产品的价格不高、消纳不畅，企业经营难度较大。在聚焦“使用者付费”的新思路下，特许经营者要进一步通过技术、产品及市场创新提升项目经济效益，格外注重生产的基本工艺、产品方案和市场渠道等方面创新，确定合理的盈利模式以保证项目收益。

  建筑垃圾资源化的发展需要系统化的政策支持措施，从源头管理、收运处置、行业准入、投资奖励、价格指导、产品质量标准、推广应用等方面制定有关政策，形成全链条管理闭环。地方政府需要结合当地城市建设特点形成有明确的目的性的政策体系，以确保政策的有效性与可持续性，如符合当地需求的资源化产品目录和产品品质衡量准则、资源化产品推广应用场景范围、新技术推广应用措施、税收优惠政策等。

  新机制的出台为我国公共事业扩大有效投资提供了新的实践路径，也有助于实现高水平的公共产品和服务供给。建筑垃圾资源化项目经营性强和公共需求突出，围绕PPP新机制，引入特许经营模式开展项目高质量投资有利于实现经济效益与环境效益的双赢。本文结合新机制的要求，探讨了建筑垃圾资源化项目的实施路径，并提出了项目实施的合理建议，可以为今后实施项目提供参考借鉴，助力行业健康有序发展。（作者：平俊晖 李立明 胡雷 杨成）返回搜狐，查看更加多

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